胡克诚：明代漕运监兑官制初探

江山

明代漕运监兑官制初探
胡克诚


     【摘要】监兑官制的出现根源于明代漕运制度变迁过程中“兑运法”的施行，并于成化年间“改兑”后趋于定制。“监兑”即监督军民之间的漕粮交兑过程，一般由户部每年选差五名本部主事或员外郎充任，分派山东、河南、浙江、江西、湖广和南直隶等六大有漕省区。总体看来，有明一代的监兑制一直在户部外差与归并地方粮道之间摇摆不定。其屡遭裁、并的根本原因，除收受贿赂、**等**现象外，当归因于晚明户部监兑官在监兑漕粮本职之外，增加了兼催地方钱粮逋赋的职能，以致同地方税粮征解体系间形成了一种难以调和的博弈关系。明清鼎革之后，清廷吸取明代经验教训，使监兑官完全规制于地方，而不再具有户部外差属性。


      明代自永乐北迁，“军国之需皆仰给东南”，为保证每年四五百万石漕粮北运京师，明廷建立起由诸司衙门协同参与的庞大漕运体系。其中，督理漕运的官员主要有总督、把总、监兑、攒运、押运、理刑六种，而所谓“监兑官”则主要由户部司官外差。据万历《明会典》规定：“监兑，户部主事五员。每岁于漕运议事毕，选差请敕，分诣山东、河南、南直隶、浙江、江西、湖广，督军民有司，依期交兑，催攒起程。南运督至仪真，与攒运官交接明白，即将各兑完起程并交接日期，报部查考。回日，仍将兑完日期具奏。”“凡各处兑运粮，每岁本部（指南京户部）选差员外郎或主事，（南）直隶一员、浙江一员、湖广一员、江西一员，督同各司府州县掌印官，并分巡分守管粮官员，依限征兑。”当然，上述史料只描绘出了一个大概情况，事实上，明代户部通过外差监兑官参与漕运乃至直接行使对江南等地田赋解纳环节的监控之权，存在一个复杂的演变过程。
      目前，学界对明代户部的研究主要集中在户部机构的总体性介绍、户部官吏的用人限制、户部尚书的任职情况、主要职掌及其职权评估等方面，但对其在具体财政管理环节中的实际运作方式和扮演的角色，特别是户部外差的研究则相对薄弱。此外，学界对明代漕运体系的研究主要集中于文武总漕等高层官员和漕军、水手、帮会等基层组织，而对包括监兑官在内的中层官制的研究相对薄弱。鉴于此，本文拟整理存世文献中明代漕运监兑官制的相关记载，爬梳其创设沿革、基本职能，并分析其屡遭裁撤的原因，以期促进明代财政史和制度史的研究进展。错漏之处，还请就正于方家。


       一、明代监兑官的出现及废置沿革


      “纳粮当差”是帝制时代社会成员对于朝廷（帝王）最为重要的义务，也是国家财政收入的主要来源，而漕运制度则是历代王朝为保证居于核心地位的赋税收入——漕粮的有效征解，而制定并不断调整的一系列组织和管理办法。清修《明史》曾总结有明一代漕运法之三变，曰：“初支运，次兑运、支运相参，至支运悉变为长运而制定。”明人顾起元的解释则更为详细：


       漕运旧例，军民各半，互相转运。民运淮安、徐州、临清、德州水次四仓交收，漕运官分派官**运于通州、天津二仓，往返经年，多失农月。于是侍郎周忱议，将民运粮储俱于瓜洲、淮安，补给脚价，兑与运军，自是转运变为兑运。至成化七年，右副都御史滕昭议，罢瓜、淮兑运，令南京各卫官与直、浙等处官，径赴水次州县交兑，民加过江船费，视地远近有差，自是兑运又变为长运矣。


       虽然明清以来关于明代历次漕运法转变的时间、地域、首倡人及其具体内容解释的观点不一，学界对此也颇有争论，但总体而言，其制度演变趋势当可概括为军、民之间在漕粮长途运输过程中责任配比的不断调整：由民运为主，向军民合作，到军运为主的过渡。换言之，即军运逐渐取代民运，兑运逐渐取代支运的过程。而“监兑官”的设置，当与“兑运法”的施行息息相关。


       何谓“兑运”？明人何乔远曰：“兑之为言易也，军与民交易也”。军、民之间的漕粮交接过程，即民间支付运军一定钱粮（包括道里费和耗米，成化年间“改兑”后又添过江“脚米”），换取运军代为长途运输，也可视为一种交易。归有光还将兑运法施行后的军民交接过程解释为一种雇佣关系：“民之所以得宴然于境内，而使军自至者，非能使役之也，实增加耗之米雇之也；军之所以不得不至者，实厚受其雇，而为之役也。”


       但是，在漕粮交兑的实际操作层面，军、民之间常常发生矛盾冲突，进而影响漕运进度或米色质量。而由于明代军、政分属不同系统，地方文官往往难以协调军民**，甚至官、军之间也常有冲突，是故需要朝廷派设户部专员监督、协调军民兑运。如嘉靖初年曾监兑山东河南漕粮的户部主事高汝行所云：
      国家定都幽燕，供亿惟漕粟是赖，岁运四百万石……皆陆输而舟运。陆输者，民也，而理之在守令；舟运者，军也，而统之在卫所，势相轧而心相违，于是纷争之患起矣。弘治初，廷议遣部使者监之，而争者始定，然而犹后期也。正德十三年，又赐之玺书，以重其权，而事易济矣。
       隆、万年间总理河道万恭亦云：
      旧制，各省兑运，届期分差部臣监兑，盖以各总领运官多厚军而薄民，而各省有司官多厚民而薄军故。今部臣操兑运之权，制军民之便，法至善也。


      上述史料均揭示出明代户部监兑官之设的由来及其在兑运过程中的重要作用。


     明代监兑官制的创设时间，如上文推断，当迟于“兑运法”出现的宣德中期。《明实录》、《明会典》等官方文献中明确以户部司官监兑漕粮的记载，最早见于英宗正统十一年（1446年）冬十月，时任漕运总兵官都督佥事武兴奏：“各处军民兑粮之际，因官司不相统属，以致争兢者多。乞遣户部主事一员，提督各该军民官员公同交兑，庶免争兢。”从之。但此后直到正德七年（1512年）之前，《明实录》中再无关于户部司官监兑漕粮的记录。万历《明会典》则在正统十一年的最早记录后，于成化二十一年（1485年）再次出现了“令每年户部差官一员于山东、河南，南京户部每年差官四员于浙江、江西、湖广、南直隶地方，督同各司府州县正官并管粮官征兑”的记载。而在上述两个时间点之间，尚有景泰五年（1454年）“令河南、山东布、按二司官督理兑运”和天顺元年（1457年）“令各处监兑民粮司府州官，每岁承委后，先行本部知会，径赴总督漕运官处比较”的两条记录。以此推知，正统十一年后户部监兑官的派设并未形成定制，且曾于正统十一年至天顺元年间的某一时刻遭裁撤，监兑之权归并于地方司府州级“管粮官”，直至成化二十一年才又恢复。这轮监兑官制的调整，可能跟正统十四年（1449年）爆发的“土木堡之变”有关。当时北京面临也先蒙古大军围困，临危受命的景泰君臣一方面积极组织北京保卫战，一方面征召包括漕军在内的地方军事力量赴京勤王，致使宣德以来逐渐稳定的漕运制度暂时恢复到民运状态。而随着北京保卫战的胜利和景帝皇位的稳固，明廷也开始重整漕运体系，包括文官总漕兼巡抚淮扬都御史的创制和地方司府州级管粮官参与漕粮征兑的创设，到成化初年“改兑”的实行，以及漕、白二粮财政数额的确定等制度变迁，使明代漕运管理制度进入一个新的历史阶段，中央加强对漕粮解运管理的制度诉求也提上日程，此即户部监兑官复设并趋于稳定的重要背景。


      在成化二十一年户部监兑官复设之后，弘治三至六年（1490-1493年）又出现过一次短暂停罢，并将监兑之权归并于地方司府州“管粮官”的记载：“（弘治）三年，取回各处监兑主事等官，止令各该管粮官监兑。七年，令两京户部，仍差主事等官于湖广、江西、浙江、山东、河南及南直隶各府，催督监兑民粮。”另据嘉靖《德州志》中的“户部监兑分司题名记”所载，德州户部监兑分司初设于“弘治初年”（恐系成化二十一年或弘治六年复设之误）。而乾隆《德州志》中则进一步说明：


      监兑分司署。按，此署有二，明初在北厂，正统间移城内，天顺间改管粮分司，今现在为督粮道署者，此其一；明弘治间复设监兑分司，建署于州治东，万历间复裁监兑分司，今现在为三官庙者，此又其一也。
       这里明确提出弘治初为“复设”，德州监兑分司创设于“明初”，至天顺年间始改为管粮分司。不过，乾隆《德州志》关于“监兑分司”的记载恐怕也是混淆了户部监督分司和监兑分司的差别，前者专管德州仓，设置时间当在明初永乐通漕前后，而后者则是管理漕粮征解过程中的军民交兑事宜，大概在正统至成弘间创设。嘉靖《德州志》中分别载有户部二分司的《题名碑记》，即是明证。


       总体看来，成、弘以后的数十年间，每年选派两京户部主事（或员外郎）四到五人，分往山东、河南、湖广、江西、浙江、南直隶等南北六大有漕省区监兑漕粮的制度日趋稳定。如撰于嘉靖初年的“德州监兑分司题名记”所载监兑山东河南漕粮户部主事的派设情况，从弘治六年至嘉靖七年（1493—1528年）的35年间，共曾派设户部监兑主事34位，几无间断。这当归因于成化“改兑”以后，漕运制度趋于稳定，故户部监兑官制也日益趋于常态。
        随着监兑官在漕运过程中的作用日益明显，户部曾于嘉靖十九年（1540年）提出，“监兑官，钱粮所系，职任最重，宜赐关防，以便行事。”不过这一提案在当时未获批准，监兑官仍需每年领敕赴差。直到嘉靖四十四年（1565年），明廷才正式批准铸给监兑官关防，这也是户部监兑官由临时性差派转变为法规定制的重要标志。


       嘉靖之前，户部每年派往南直隶的监兑官只有一人，至嘉靖四十五年（1566年）十二月，总督仓场户部左侍郎刘体乾奏：“监兑部臣宜重其事权，毋令阻挠。南直隶道里阔远，宜增一员以管苏松常镇四府，一管上江、江北。”此议得户部支持。次年（隆庆元年·1567年），铸给江南、江北二监兑主事关防。至此，南直隶监兑一分为二。隆庆三年至五年间（1569—1571年），明廷又裁革各省区户部监兑官，并将浙江、南直隶二省区所在各府州漕粮监兑统属关系重新调整归并，分别由所在专职御史兼任：其中，江北庐州、凤阳、淮安、扬州四府及徐、和、滁三州粮务改由两淮巡盐御史兼管，上江所在的应天、太平、宁国、安庆、池州五府与广德州粮务改由南京巡屯御史兼管，而江南苏、松、常、镇、杭、嘉、湖七府漕务则统一归两浙巡盐御史兼管。至万历五年（1577年），明廷又重新恢复了苏松常镇四府的户部监兑主事，九年（1581年）恢复浙江监兑主事。十一年（1583年），户部以浙江漕粮，杭州数少，嘉、湖数多，奏将监兑主事衙门移驻湖州，以便督催。十二年（1584年），又令两浙巡盐御史仍带管江南七府漕粮，止行文督催，免其押送镇江。三十七年（1609年）以后，再次裁革浙江等五省户部监兑主事，归并粮储道。四十年（1612年），苏松监兑主事再度遭到裁革。


       万历四十年之后至崇祯朝之前的十余年间，随着漕运各环节中的诸多弊病日益凸显，复设户部监兑官制的呼声再度响起。崇祯二年（1629年），户部尚书毕自严覆奏称：“自监兑裁后，有司不如期开征，船到尚且无米，不肖运官就中希图折干，粮道、粮厅漫不稽查，水次既已短少，抵仓岂能足数？”为缓解日益严重的财政危机，明廷再次调整了监兑官制：除复设苏松、浙江、江西、湖广四监兑主事，并仍责令南京巡屯御史和两淮巡盐御史分别领敕兼管南直隶上江、江北漕粮监兑旧例外，还有一条不同以往的制度调整，即将之前山东、河南二省共设一位监兑主事的传统（其中山东漕粮于德州兑运，河南漕粮于小滩兑运），改由德州、临清二仓原设户部管仓主事分别领敕兼任。不过这次复设也仅仅持续了三年时间，自崇祯五年（1632年）又裁革户部监兑官，各省漕粮监兑再次归地方粮道兼理，“此后监兑之事，即粮道之事，监兑之职掌，皆粮道之职掌。”


        二、户部监兑官的基本职能


       明代漕运制度自兑运法出现，特别是成化改兑以后，整个税粮解纳环节大致归为两个阶段：


       第一阶段，由各省直司府州县管粮官督并粮里，将征解到的税粮运至临近水次仓，等待漕船抵达，加耗兑与运军。该阶段由各地抚按总体监督，司府州县各级管粮官具体负责，以额定税粮按时按量解运到仓支给运军为旨归。第二阶段，则是赴各地水次仓接运漕粮的运军驾船北运，终至京、通二仓。该阶段由文、武总漕负责，各督运官军实际押运。而户部监兑官则在期间扮演了监督、协调两阶段交接的桥梁纽带角色。如嘉靖二十七年（1548年），户部议上漕运新定事宜：“凡违限有司、军卫官，俱听监兑主事于兑完之日会按臣弹奏，本部分例题覆。有司则属各按臣逮问，军卫则属督漕都御史发理刑主事治罪。”嘉靖四十一年（1562年），户部奏请如御史颜鲸建议，令“各监兑主事与巡按御史严查有司过限无粮、大户私囤插和、军船过期不到、官旗故意刁难等弊，径自逮问，每年俱于四月内类奏”。崇祯初年，毕自严曾总结监兑官职掌：
      监兑一差，专为漕粮而设，初督州县开征，则宜修复水次仓厫，俾令米尽入仓，务以干圆洁净为主；次督旗甲开兑，则宜尽除纲私话会及勒耗折干等弊，务以两平交兑为主。兑完之后，俾令刻期开帮，尾押前进，直至瓜、仪，过淮而止。沿途查点漕艘，毋令搀前落后，装载私货，延挨时月。若夫内供白粮，亦令紧接漕帮，络绎前进。把总运官，仍须分别殿最，揭报劝惩。则监兑之职业尽矣。


       由此可知，监兑官的主要职能，当是以水次仓为中心，监督军民交兑，并考评地方官和运军两方工作的完成情况，以保正漕粮及时足额解运。
     
       首先，是监督考评司府州县掌印管粮官的完粮入仓情况。如正德五年（1510年），时任总漕邵宝疏请“仍敕本部，毎年例差监兑官员，务选精炼之人，令其亲诣各水次，从实查勘，除依限交兑外，若有迟误者，必根究所由，或在军，或在民，或在官吏，指实参奏，系军职行漕运衙门，系民职行各该巡按御史，提问如律，照例发落，不许视为泛常，茍且塞责。”七年，户部提出：“各处兑运稽迟，请遣户部官四员，领敕监兑，申严期限，违者罪之”。同年，户部会议巡抚官，详细规定了地方运粮到仓的期限，及监兑官的相应考察事宜：“各处兑粮稽缓，宜令司府州县掌印管粮官十月内开仓征完，十二月内运送交兑。仍敕监兑官，于十一月内至水次，督并兑完，赴京复命。次年正月终未完者，监兑官劾治之。”此即明确了监兑官对司府州县掌印管粮官交兑漕粮情况的监督参劾权。嘉靖以降，随着漕粮部分折银逐渐成为惯例，漕运银的比例大增。为适应这一趋势，户部于嘉靖四十一年又出台了“改折粮银违限降黜例”：“自今年始，各抚按及监兑主事严督各司府州县掌印管粮官，依限征完改折粮银，同本色解部。四月终折银不完者，同正月无粮例，府州县官各提问，住俸半年；五月终不完者，同二月例，各提问住俸一年；六月终不完者，同三月例，各提问降二级；七月终不完者，同四月例，不分多寡，并布政司掌印管粮官一体提问，各降二级，送部别用，俱监兑官同巡按御史查参。”万历中，户部又题准“各府州县掌印正官，查将本年份应征本折漕粮及轻赍等项银两，逐一先期催办，在十月以里，漕米起运，银两贮库，方许离任。若粮银不完，及虽完而米色粗恶者，各掌印官虽经离任，仍听监兑主事会同巡按御史指名题参，照例降罚”。以上规定明确了户部监兑官与巡按御史有对地方司府州县掌印管粮官解纳钱粮情况的监督参罚权，而监兑官对府州县官任内税粮完解情况的考评参劾，则成为其升转降调的重要依据。
      其次，是监督考核兑粮上船后漕运官军押运漕粮之情弊。如弘治十二年（1499年），户部奏准，令监兑、攒运官，将各卫所掌印并运粮官贤否，递年开送漕运都御史、总兵官，三年汇送，以凭考察。正德九年（1514年），户部规定：漕运过程中，如因运官刁难，导致征收逾期，则罪在运官，监兑官有权开其揭帖，送户部及漕运衙门，年终会议，具奏罢黜。十六年（1521年），针对漕运过程中出现的运官科敛军士财物、侵盗官粮等犯罪行为，户部接受总漕陶琰等人的建议，申明惩罚措施，其具体监察弹劾，则交由各监兑、巡按官及京通二仓坐粮巡仓并蓟州管粮官，“将各该运官迁延违限，有司征收过期者，指实参奏提问，查照住俸降级事例，着实举行。”到嘉靖七年，户部与南京后军都督同知杨宏议定考选漕运把总新规，改一年一考为三年一考，具体办法是：“令抚按官会同监兑官将运官贤否，每岁一报，积候三年，领运到京，该部照例考选，疏请去留。”同时再次强调，“运官有妨漕政，若运官坐奸赃者，听漕运衙门及巡按御史、监兑部臣指实参问。”


       除了监控地方有司和军卫按时按量解纳漕粮（漕限）外，监兑官还要对漕粮质量（米色）进行监测，保证入京漕粮“干圆洁净”。如嘉靖四十四年，户部明确提出：“水次米色，专责有司，严行监兑主事查验；临清米色，专责运官，严行通判、管粮郎中查验。各分等则，呈报总督及巡仓衙门，如有滥恶及插和等弊，参究罚治。”万历七年（1579年），户部更严格规定，不许有司另行差人解纳，必经监兑官检测样米后，再令运官带解，“以防官旗插和之奸”。其具体办法是由监兑官在每船“摘取样米二升，分别红白二色，印钤米袋”，以备核查。当然，经监兑官检测过的漕米如再出现数量或质量问题，监兑官也要一体治罪。比如，万历七年，有仪真运粮指挥刘大材等盗卖漕粮，插和粗恶，事发被户部参奏。朝廷认为，“漕粮烂恶，罪不专在运官，还查原差监兑部官，从官参处。”于是，相关监兑主事陈宣遭到降一级处罚。万历十九年（1591年），以浙、直漕粮黑润数多，临仓挂欠又甚，苏松监兑杨应宿、浙江监兑黄璜，及苏松、浙江粮道俱各罚俸。


       值得注意的是，嘉靖以前，监兑官的本职工作为监督漕粮兑运，并无催督地方钱粮逋赋之权。但自嘉靖中叶“北虏南倭”同时侵扰，国家财政日益紧张，明廷被迫向江南等“财赋渊薮”开刀，严督逋赋，一方面于地方添设苏松督粮参政等司道级管粮专官，另一方面则通过颁给原属漕运系统常设机构之一的户部监兑主事等部院外差官新的敕书，授予其兼催地方钱粮逋赋之权，充当“督逋使”。如嘉靖三十年（1551年），时任苏州府吴县令的宋仪望在所撰《吴邑役田碑》中有记：“比者，丑虏犯顺，方动兵革之议，大司农遂告帑藏殚竭。江南逋负，动至数百万，其在苏吴，十居其五，部使者更至无宁岁，迩又添置藩司，专督逋税，征敛之议，益猬毛而起矣！”嘉靖四十二年（1563年）题准：“南直隶、江西、浙江、湖广各监兑主事，合照先年兼催钱粮事例，请给敕四道，仍会同各该抚按官，将嘉靖四十年、四十一年额派南直隶、浙江、江西、湖广四省钱粮，盈开纳事例，并节年会议条陈等项银两，其四十二年份，并带征三十六年份钱粮，完者起解，未完者严催，候一年满日通算，约以十分为率，未完四分者，布政司掌印、管粮官，俱降俸二级，移咨吏部，不许推升。追征完日，准照旧支俸。未完六分者，俱照不及事例，降一级，起送吏部调用。未完八分以上者，俱革职为民。其余府州县掌印、管粮官，亦照此例。监兑主事，催督钱粮，通以一年为限。查将未完钱粮应参官，照依前例，分别参奏，以凭户部议覆施行。”四十三年（1564年），又敕遣户部主事董原道、杨楠、张希召、蒋凌汉往南直隶、浙江、江西、湖广监兑兼催钱粮。四十四年，铸给监兑主事关防，加强其催督漕粮逋赋的权威。四十五年，又“以南直隶、浙江、江西、湖广积逋未完，更赐各处监兑主事敕，令其督催额派及条议事例银，限一岁中完解不及四分者，布政司、府、州、县掌印管粮官降俸二级，六分者，降一级，八分者，削籍为民。”隆庆元年十月，再命巡漕御史蒙诏、监兑主事刘佩、赖廷桧、顾养谦、程文着兼催各省逋负钱粮。万历二十四年（1596年），户部题差主事王阶往浙江、郭惟宁往江西、赵世德往湖广、魏可简往苏松、沈榜往山东，各监兑所属府州县，尽数解完本年钱粮，方许离任，若果拖欠于布政司，库银借支起解，催征补完，有未完者，照例参治，俱载入监兑。可见，地方司府州县钱粮逋赋均在监兑参罚之列。
     此外，明代户部监兑官为“岁差”，嘉靖之前，工作简单明确，堪称“清闲”。户部曾多次强调“监兑主事，事竣回京，不必候交代”。监兑官也经常借机开小差，比如，正德年间曾发生过因监兑官过境回家，漕军无人监管，导致漕卒斗殴致死的事情；还有监兑官私自过境回家时弄丢了敕书，引起朝廷震怒。到嘉靖十九年，户部根据武定侯郭勋条陈，为限制漕运途中各闸坝留难盘剥，奏准令本部主事“各诣水次监兑，俟兑毕，仍令押赴京、通二仓”。
     则监兑官除了于水次监兑外，还要跟船押运。万历中，户部明确规定：“监兑部臣，原系督理漕务，兼催起运钱粮，二者均国家惟正之供，须粮银尽完，方云竣事。宜通行省直抚按及监兑部臣，以后部臣粮完日，押至交割地方，即速回任，照旧督催，不许回家自便。其交代之期，改于九月终旬，务将京储尽数报完，方准回部。”可见，随着监兑官被赋予催逋之责，其清闲日子也走到了尽头。


     三、户部监兑官屡遭裁撤的原因分析


       有明一代的监兑官制虽以户部外差为主，但其间置废不定，屡遭裁撤。究其原委，似乎是户部监兑官群体中普遍存在的**乃至**、收受贿赂等**现象。如嘉靖四十五年二月，户部主事王嘉言、韩珊因“监兑失期罪”而分别被夺职闲住和降调外任：“时二臣已承委年余，尚未至水次。尚书高燿等劾其怠玩旷职，因并发嘉言管银库时，受商人贿，擅发金价三千，故嘉言得罪独重云。”同年七月，南京吏科给事中张崇论劾奏直隶监兑户部主事庞澜贪贿不职，诏黜为民。崇祯初年，户部尚书毕自严曾反思其置废不定之因，曰：人臣设官分职，总期展采宣猷，况监兑一差已设而复裁，既裁而又复，其故可思也。裁者因前官之败群，徒濡染而负气，复者望新官之砥砺，务拮据而奏功，故戒前车而策后效，亦在各官之自为计耳。开往日监兑滥受州县有司交际等项币帛、下程心红纸札之类，一概弗辞，而不才有司，又转取之大户粮长，头会箕敛，剥肌椎髄，即有不收，多饱有司囊槖。其庸闇
监兑，又有纵容下役恣为朘削而弗问者。丛怨讟而腾蜚语，职此之由。

      故强烈建议要“涤除陋规”。但监兑官之裁，除了诸如上述“滥受州县有司交际等项币帛、下程心红纸札之类”陋规和“纵容下役恣为朘削而弗问”等**问题外，是否还存在某些更为深层、本质的原因？笔者认为，其中最为重要的一项，当归因于户部监兑官在制度创设过程中，同粮储道存在一定的职能重叠，特别是同整个地方税粮征解体系间形成的一种难以调和的博弈关系。


      明代自仁宣以降，各省区地方逐步建立起一套司（道）府州县各级佐贰专职的管粮官体制，它们同抚按对接后，形成一种新型地方财赋征解体系。如万历十五年（1587年）五月，户部覆南京户科给事中吴之鹏奏时所称：“国家设督粮、水利道以总理于上，设同知、通判、判官、县丞、主簿等官以分理于下，而修筑疏浚之，以备旱涝。”一定程度上描绘出晚明以“专务道——府州县佐贰”专司地方税粮、水利的管理模式。这套体系再同漕运系统接轨后，共同肩负起包括漕粮在内的地方财政转运功能。而与此同时，明廷还不断向地方派设如户部管粮郎中、监兑主事等专职官员，代表中央监控其实施效果，并同上述体系构成一种平行交叉结构。如嘉靖二十八年（1549年），户部尚书潘璜疏云：“今后一应钱粮，在外责成各布政司督粮参政、参议，在内责成各边腹管粮郎中、主事。”这里所谓“内”、“外”即分别代指了中央户部外差和地方管粮道两套体系。其中，在漕粮征解环节，二者关系大概如下图所示：


       明代起运漕粮责任关系图


       正是由于明代地方管粮司道官的设置及其在漕粮解运过程中扮演着愈加重要的角色，某些职能又同户部监兑官发生重叠，故而明中后期，视户部监兑官为冗员、主张裁省的呼声不断涌现。如隆万之际的总河万恭即认为，户部监兑官权力有限，且与地方漕储道之间彼此掣肘，导致兑运愆期，已成为整个漕运系统运转不灵的重要因素之一。建议仿效浙江的办法，撤销户部监兑官，归并兑务于地方粮道（漕储道），并责令巡按御史监督审核。如此，则使官、民、军三方均获便利，其云：


      今议早运，征发期会，急如星火。而部臣亡殿最之权，亡催督之柄，多发一令则大吏以为侵官，多差一人则小臣以为压己，部法令非行也，其势必求粮储道矣。粮储道催壹单则兑壹单，否则坐而待之，部臣无如之何矣。兑运愆期，率由于此。夫兑既愆期，而欲开帮如期，过淮过洪，入闸抵湾，悉如期，胡可得哉？浙江近以御史带理兑军，官民称便。今各省宜照此例，悉令粮储道兑运，而巡按御史间壹亲核之。夫以本省之官兑本省之粮，则民便，以过洪之官兑过洪之船，则军便，以所催之粮给所兑之军，催其所兑而兑其所催，则官便。而又临之以巡按，董之以重权，了此不壹月耳，则官与军、民俱便。孰与部臣者，有司慢而军卫易，且又转求粮储，烦难为也！


      明人李乐亦指出，户部监兑官与地方粮储道职责重叠，故裁、并监兑职权顺理成章：
     京差监兑，本省粮储，职名虽异，其为兑军一也。粮储奉有专勅，官职尊于监兑，若不高坐省城，而徧历兑军各州县，则监兑之可无差，万分不须商榷，况止浙西三郡，其势易于徧阅乎？自多设此差，浮费何止千金？有司又处馈送常仪，不无有损监兑名节，谁为惜之？又谁为之?罢也？万历二十五年题革。甚至连崇祯初年一度赞同复设监兑官的户部尚书毕自严，也很快对这一议案提出反思和质疑：


     去年（崇祯二年）为漕事大坏，该巡仓御史宋师襄欲复监兑之旧，奉有明旨，谕令臣部差委官。臣部深虑，当事体久废之后，司官人微权轻，不能返极重之势，司官亦多却步，但无可奈何耳。夫司官能治运弁而不能束百姓。责成粮储道臣，军民兼管，似可永久无弊。且当日设立司官之意，不过欲以地方米数之完欠、起运日期之迟速，时时申报，臣部得以与闻耳。前科臣解学龙论漕运疏中，各省粮储道押运至津门方许回省，其起运日期数目亦当报部，则监兑司官可以不设。


      而实际上，明代历次裁革户部监兑官后，也都将兑务归并于地方粮道，故有明一代监兑之权一直处在户部外差与地方粮道间摇摆不定。
     此外，更为重要的是，由于监兑官惯常的中央户部属性，与地方抚按司道分属不同系统，彼此间并无直接统辖关系，故而在行使职权过程中难免互相掣肘。隆庆五年（1571年），总督仓场侍郎陈绍儒提出：“每年兑运事宜，当专责各处巡抚，而令监兑官揭报迟速，庶事权归一。”此即指明了巡抚与监兑官在监督税粮征解过程中的责任分工。万历三十一年（1603年），户部奏称：“兑粮入船之后，国家令甲，即各巡抚按关分司俱不得干预，一切大小事皆备行漕司，发理刑主事，俱待完粮日，照例问拟。故盘诘之责，水次有监兑，沿途有粮储，至仪真有儧运御史，过淮有理刑主事，天津河西务有臣部分司，逐程分责，条例森然。”可见，兑粮入船前后，正是地方抚按同监兑主事等漕运官系统的权责分界线。
      不过，因监兑官对地方有司起运钱粮的交兑情况负有监督考评之权，特别是嘉靖以后，又被赋予催逋之责，导致监兑官在一定程度上打乱了以巡抚为核心的原有地方权力构架。因此，户部监兑官制难以长期稳定存在的本质原因并非其职权行使的效果不佳或**问题，而是因为其催征地方钱粮逋赋的新职能，侵夺了原有地方权力体系的威权，故而遭到强烈**。
      任内钱粮完欠情况，是地方掌印、管粮官升迁降调的主要依据，一旦无法完成，他们往往以天灾、人情为借口，推卸责任，希图朝廷暂缓参罚。而“总理粮储”的巡抚这个原本钦差的身份，在明代中后期俨然成为地方利益的最高代表，每每袒护地方官的失职行为。这在中央政府看来，正是所谓“人情易玩，或借口于灾伤；吏道多庸，反沽名于抚字”。


      而与之相对，户部作为主管全国财政的中央机构，秉承“量入为出”的原则，以保证地方钱粮如期足量输纳为最重要的职责与施政基础之一。当监兑官作为户部外差时，相对于地方有司来说，恰如掌握其生杀大权的又一钦差。如万历三十九年（1611年），苏松监兑主事顾四明对苏松二府自万历十八年（1590年）以来逋欠钱粮等项逐一汇报，并对责任有司的种种推诿借口大肆抨击。他要求地方各级政府严格督催完纳，“以后属县解贮库钱粮逐计季造册，申送抚院按院，以便查盘，仍报监兑衙门，以便督催，一项清而项下各注收缴，一年完而年终汇送考成，如有积惯吏役仍踵故智，尽法究遣，以惩将来。”从中可见，当时苏松监兑官对于地方官钱粮完纳情况的管辖权限，一定程度上已经凌驾于抚按之上。


    这种职权诉求本质上的差别，导致户部同巡抚之间形成某种程度上的“对立”关系。如隆庆四年，户科左给事中张国彦有鉴于户部同地方抚按彼此掣肘的尴尬局面，曾指出：“各处税额日亏，由户部不能操黜陟之柄，动为抚按掣肘，有今日参降而明日荐擢者。自今请着为令，凡系逋赋有司，令督粮道以报抚按，虽贤者毋得概荐，户部以咨吏部，虽贤者毋得概擢。


     有能招流民，垦旷土，完积逋，佐度支之缓急者，不拘官级超拜，要在彼此一体，赏罚信明，然后人知趋避，而法可修举也。”万历四年（1576年），户部尚书殷正茂则强调：“追征逋负，其职在有司，若皆推诿不前，国用何以取办？”如地方催逋不力，“不惟司府州县印粮官降罚，而抚按官亦难免怠缓之责。”但他也不得不承认，“各省地里辽邈，查催动经岁月，各抚按官身临其地，法既易于遍及，权尤便于鼓舞。” 十二年（1584年），户部尚书王遴奏请严督地方钱粮逋赋时甚至提出要杀一儆百：“伏睹《大明律》内一款：凡收夏税秋粮，违限不久者，杖一百，受财以枉**。若违限二年以上不完者，人户、里长杖一百迁徙，提调部粮官吏处绞。今各抚按司道府州县等官，逋欠山积，岂以迁徙处绞之律不能行耶？


      不惩一恐无以戒百也！”神宗批复：“钱粮拖欠，令立限督催，其余并与各部院相关者，俱令上紧议行。”可见，中央已对地方逋欠钱粮忍无可忍。三十三年（1605年），户部尚书赵世卿对包括抚按在内的地方政府肆意拖欠、挪借已征在官之钱粮，导致中央财政紧张的情况大为不满，抱怨道：“窃惟人臣比肩而事一主，合而视之，皆为公家之事，分而属之，各有职守之常，如其职虽踵顶捐糜，罔敢自爱，非其职虽纖毫锱铢，罔敢或侵，是故明乎此者，可为事上小心，可为同寅协恭，而彼此不至于相病矣。不谓今日诸臣其陵夷决裂，有月异而岁不同者！”中央与地方财政间的博弈，简直势同水火。崇祯初年，户部尚书毕自严曾分析地方与中央财政的关系：“军民额供所当按时输纳者，太仓视省直为灌输，亦犹边镇视京运为接济，京运不至，责在臣部，而臣部于省直有司虽有内外统辖之体，实无抚按临莅之权。


     凡有催督，移咨抚按，行司府，而后下及州县，转属为隔，呼吸难通，视若弁髦，藐如充耳，即簿书期会，呕心扼腕，亦徒托空言耳。”可见，这种内外职责上的差异，导致户部对抚按催督不力，甚至以“借”为名截留上纳钱粮的行为既愤慨又无可奈何。


     与之相对，作为“封疆大吏”的巡抚以及对地方钱粮征解负有实际责任的司府州县掌印、管粮官，对于户部外差监兑官侵夺、压制其权的情况也难以容忍，彼此矛盾不断。如晚明名臣朱国祯在《涌幢小品》中所载一事：


     万历九年十一月，主事袁某狂诞，为（张）江陵所喜。监兑浙中，盛仪从，呼叱同知以下，无所顾忌。一州守稍与抗，至欲与杖，太守解之而止。视二司蔑如也，人皆恶之。省下出，与巡抚吴善言相值，不引避。巡抚捶其隶人，起夺之，不可得，大骂被髪而走，随与冲至栅门，拉之仆地，吾郡董宗伯在杭城为之调解。未几，告归，堕水死。


      此监兑浙江户部主事袁某与地方司府州县官乃至巡抚冲突不断，虽有性格“狂诞”或有靠山（张居正）倚仗等主观因素存在，但其背后的制度运行矛盾也溢于言表。而晚明几次裁革监兑官，也几乎都来自地方大员的弹劾与倡议。如万历二十四年，浙江巡抚刘元霖就上疏强烈建议裁撤各省户部监兑官。万历帝起初并未同意，还特别强调：“监兑部臣，专敕特遣，体统与亲临上司不异，该府州县掌印管粮等官有故违漕规的，从实查参，不许顾忌依违，自取废事，尔部申饬责成，通行各省直知道。”再次重申了户部监兑官对于地方掌印管粮官违规情况的参劾之权。但至万历三十七年，浙江监兑还是在地方抚按一再要求下裁撤，归并兑务于粮储道。与此同时，苏松、山东等地抚按也伺机而动，疏请裁、并所在户部监兑官。至三十九年，山东、河南监兑主事被劾遭裁，明廷声言“以后不得再请设立”。次年，在应天抚按的强烈**下，苏松监兑主事也终以“裁冗省费”的名义裁革，据当时户部覆奏：


      漕、白二粮既有盐、漕二院专督，又有道府州县分任，综理有人，则监兑似为闲员，且曾革于隆庆三年，复于万历七年，则知非可久之制，允当裁省。其兑运漕粮、催攒京储等项事宜，凡属监兑衙门者，俱改属粮道管理，颁给敕书、明谕两道，各照所属应兑正耗本折漕粮及轻赍银两、运军行粮等项，设法督催，尽数完报。仍将开仓开兑日期、管粮运粮官职，具揭送部。见运各官贤否，应举应剌，核实具呈抚按题请。有船粮迟误及抗违阻挠，照例分别参究，府州县见征带征京边钱粮并商税契等项银两，照依题准考成新例，开报抚按参处。水利一节，并乞敕责兼管，至于裁省诸费，大约每省每年不下千金，抚按宜檄行道府查革减编，就于赋册除明，张示晓谕，使百姓共知，所谓省一分民受赐一分者也。


       崇祯二年，在巡仓御史宋师襄等人建议下，户部监兑官虽再度复设，然而时任户部尚书毕自严有鉴于此前户部监兑官同地方官之间势同水火的关系，对其复设前景并不乐观：“惟是简查议裁之因，皆各省抚按题行，其说主于省官省费，甚至以赘旒为辞，恐裁革日久，而一旦复之，万一各省抚按又有后言，事体未便。此臣部所为趦趄而未敢轻举也。”因此，他提出对复设后的监兑官“崇重事权”：


     监兑司官以含香之清署，膺皇华之特遣，其责任亦隆重矣。无奈迩来法纪凌夷，部使体统且渐轻渐亵也。衔命而往，操功令以从事，而有司或以赘员视之，其何以展布四体耶？是必查照旧例，请给勑书关防，各府正官以下相见之礼，查照恤刑义节，无得分庭相抗。至于衙宇使令供亿等项，昔年俱有规制，简查原案，逐一修复。在司官不妨厚自挹损，在地方不得过为菲薄，其要尤在抚按司道，各从国储起见，协裏相成，刮目相待，庶不至委君命于草莽，而军储国计胥有禆益矣。


    不过，这次被寄予厚望的监兑官复设也仅维持了三年，期间不断遭到各方质疑，特别是地方抚按司道的强烈**，终于在崇祯五年再遭裁革，归并其权责于地方粮道。至此，明代户部监兑官退出了历史舞台。


      明清鼎革，在漕运官制上亦有损益，其中清代监兑官制不同于明代惯常的户部外差属性，而专委各省粮道及府州管粮推官、同知、通判兼任，史称“监兑督粮道”或“督粮监兑道”、   “监兑推官”、“监兑同知”、“监兑通判”等。如清高宗敕修《钦定历代职官表》所载：   （清代地方）管粮同知六人，正六品，通判三十三人，正五品，掌监兑漕粮。凡米色之美恶，兑运之迟延，及运军横肆，苛求衙役，需索奸蠧，包揽搀和等弊，皆司其禁戢之政。初，漕粮以府推官监兑，康熙六年，各府推官既裁，改委同知、通判……谨案，明时以各司府州正官及管粮官征兑漕粮，又遣主事五员分督之，见于《明会典》者如此。国初，以府推官监兑，乃沿明末之制。盖明之监兑主事，万历十六年以后尝罢遣，而专以府佐监兑也。


      由此可知，监兑官在明代主要指户部主事，而清代则由地方司道府州管粮专官充任。这种制度调整，当是充分吸取明制经验教训的结果。