人大制度的顶层设计师和坚定维护者 ——周恩来同志与人民代表大会制度 葛 平 全党楷模、一代伟人周恩来是伟大的无产阶级革命家,卓越的党和国家领导人,其精神风范和崇高品格是矗立在全国人民心中永远的丰碑。人大工作是党和国家工作中的重要组成部分,周恩来总理生前对人大工作极为重视,为建立和完善人民代表大会制度,加强和发展民主法制建设作出了卓越贡献。 一、人民代表大会制度的创立,周恩来是顶层设计师 人民代表大会制度的建立,是一个曲折复杂的过程。从新中国成立到真正建立并实行人民代表大会制度的1954年,关于人民代表大会制度的构想逐渐成型,探索逐步深入,这其中,周恩来发挥了重要的设计和奠基作用。 牵头主抓过渡性文献的起草。新中国成立前夕,战争尚在进行,各项社会改革尚未开展,召开由选举产生的全国人民代表大会并且制定一部正式宪法的条件还不具备,但又不能没有部具有宪法性质和作用的文献。党中央决定,由周恩来牵头完成这个艰巨的任务。在日夜操劳和精心组织下,各民主党派、人民团体、人民**,各地区、各民族以及国外华侨等各方面的代表635人,组成中国人民政治协商会议,代表全国各族人们的意志,先代行全国人民代表大会的职权。1949年9月,第一届中国人民政治协商会议召开,选举了中央人民政府委员会,通过了起临时宪法作用的《中国人民政治协商会议共同纲领》。《共同纲领》明确建立起人民代表大会制度,同时规定,在全国人民代表大会召开以前,由中国人民政治协商会议的全体会议执行全国人民代表大会的职权。 积极创设召开人大会议的条件。随着形势的发展和条件的成熟,召开全国人民代表大会并成立人大机构被提上重要议事日程。建国初期百废待兴,周恩来作为总理日理万机,尽管如此,他还是把“适时召开各级人民代表大会”作为重点工作来抓,建国后次月即1949年11月,周恩来主持政务院第8次政务会议,讨论通过了省、市各县人民代表会议的三个组织通则(草案),同时主张采取先试点、后推开的方式,切实把这项工作抓好。至1952年底,全国28个省、直辖市、自治区,2116个县和相当于县的行政单位,163个市、821个市辖区,22046个乡,都先后召开了各自的各界人民代表会议,为全国及地方各级人民代表大会日后的召开创造了条件。 着力推进人大制度的正式建立。1952年12月,全国政协常委会举行第43次会议,周恩来作了关于在1953年召开全国人民代表大会的提议说明。1953年1月,周恩来主持召开中央人民政府委员会第20次会议,会议一致通过了《关于召开全国人民代表大会及地方各级人民代表大会的决议》,同时决定成立中华人民共和国宪法起草委员会,以毛泽东为主席;成立中华人民共和国选举法起草委员会,周恩来任主席。1953年1月,周恩来主持选举法起草委员会会议,讨论修改《中华人民共和国人民代表大会选举法(草案)》,并于25日将“修改本”报毛泽东审阅。毛泽东批示同意,认为选举法“内容好”。2月,周恩来又将《关于召开全国人民代表大会和制定宪法问题》的讲话稿送毛泽东、刘少奇审阅。在党中央的领导下,经过周恩来等同志紧锣密鼓的筹备和认真工作,1954年9月,具有里程碑意义的全国人大一届一次会议在北京胜利召开。 二、人民代表大会制度的完善发展,周恩来是重要操盘手 周恩来以人民为中心的民主集中制思想内涵丰富,强调民主对于社会主义带有本质意义,同时指出行使民**利要以法律为界限、扩大民主必须要加强法制。推进民主法制建设,巩固了人民代表大会这一根本政洽制度,真正保障了人民当家作主。明确了人大制度的性质。周恩来多次要求正确把握民主与专政的辩证关系,并强调民主“更带有本质的意义”。就如何扩大民主,他认为必须坚持人民代表大会制度,并在《专政要继续,民主要扩大》一文中提出具体方略:第一,扩大人民代表知民为民的渠道。他说,“我们的人大代表……每年应有两次到人民中直接视察工作。他们可以从政府不同的角度去接触广大人民,直接听取群众的呼声。”第二,拓宽人民代表参政议政的渠道。他要求“把所有代表的发言,包括批评政府工作的发言,不管对的,部分对的甚至错的都发表出来。”并指出“人民代表提出的意见,政府要出来回答”“允许唱对台戏”。第三,敞开人民代表监督政府的渠道。他指出“切实加强人大代表参加对政府工作的检查”,强调“中央与地方要互相影响,互相监督,不要以为只是上面对下面督促,下面同样要监督上面,起制约作用。”周恩来关于建立相互制约的双向监督机制的民主政治思想,是具有创造性的。 明确了人大制度的地位。周恩来高度重视法制工作,明确指出“人治不行,第一还是法治”,力求用法律作为行使政府职能的基本依据。在建国前后的一段时间里,他亲自主持和参与新中国的立法工作和法制建设,创建适合我国国情的法制体系。中国人民政治协商会议第一次全体会议通过的《中国人民政治协商会议共同纲领》《中国人民政治协商会议组织法》《中央人民政府组织法》,是以法建国最重要的三个文件,标志着我国立法工作和法制建设有了良好的开局。紧接着周恩来又组织力量,先后制定了《人民代表会议组织通则》(1950年)《人民组织通则》(1950年)《人民**暂行组织条例》(1951年)《各级地方人民检察署组织通则》(1951年)等一批法律法规,保证和推动从中央到地方的各级政权机关都以立法的形式建立起来。截至1951年上半年,全国县以上的各级司法机构巳基本建立起来。 明确了人大制度的宗旨。周恩来是党和国家主要领导人中较早强调要从制度、法律、政策上加强民主的领导人,体现了他对人民当家作主和民主法制的尊重,以及人大代表直接行使国家权力的先进之处。他指出,行使民**利要以法律为界限,必须遵守宪法、遵守法律,“各民主党派里面事实上还存在着的资产阶级和小资产阶级思想……要允许它合法存在,但这些思想要受《共同纲领》的限制,不能让它自由泛滥”“大民主,也应该有个限度;谈民主、自由要与集中、纪律统一起来。”在行使自由权利的时候,也不能违反法律,违背了法律就不再有自由,“中国人民在宗教信仰上完全自由。但利用宗教进行破坏活动和反抗政府是犯法的,犯了法就没有自由。”他还多次谈到民主需要扩大,同时必须加强法制,“对人民的民主需要继续扩大,而对反对派的专政需要继续加强”,民主每扩大一步,都需要法制的确认和保障。 三、人民代表大会制度的实践,周恩来是坚定维护者 周恩来不仅是理论者,更是践行者,他的民主法制思想是在长期的革命斗争和建设实践中产生和发展起来的,对于服务经济社会发展具有重要意义,也为全面推进依法治国提供了思想资源和动力支撑。 时代性。周恩来在全国人大一届一次会议的《政府工作报告》中郑重指出:“为了保卫我们的国家建设事业不受破坏,必须加强国家的公安机关、检察机关和审判机关,必须加强立法工作和革命的法制。”随着《宪法》和一批重要法律的制定,国家的法制建设进入稳定发展的快车道,到1956年生产资料私有制的社会主义改造基本完成时,我国的社会主义法制建设已具有一定规模,对于保障革命和建设以及促进社会主义的发展,都起到了十分重要的作用。周恩来勇挑重担,身先士卒,在他主持的工作范围内,领导和参与制定了大量的法令法规,为经济建设以及逐步完善立法工作做出了突出贡献。据统计,建国后到1966年6月,我国一共制定了1700多个法规,其中70%是经济法规,都与周恩来的主导主抓和大力支持有着直接关系。 人民性。周恩来是“人民的好总理”,在不同史历时期,他都站在人民的立场来推进民主法制建设,其思想和行动的人民性是一以贯之的。从他主持起草的各种报告,所提出的各种观点中,都可以看出他首要考虑的是人民的需要,把为人民谋福利放在首位。在他的治国方略中,一方面坚持依法惩治各种危害社会的犯罪活动,一方面主张用法制来保障广大人民的权利。例如,他领导、参与制定了《中华人民共和国婚姻法》,对婚姻制度破旧立新,一改旧中国以强迫包办为特征的婚姻制度,获得了全国人民的热烈拥护;他强调“党和国家更加重视加快科学事业的发展,要把我国建设成为一个社会主义的现代化强国”“关键在于实现科学技术现代化”,力推《发明奖励条例》《技术改进奖励条例》这两个重要的法规性文件施行,极大地激发了广大劳动者的积极性和创造性。 实践性。周恩来早年就积极投身各种学生社团活动,广泛吸收各种进步思想,他理念的实践性由此萌芽。他所提出的重要观点、论断,紧扣现实需要,并体现了发展的客观规律。他在为中国共产党起草的《中共中央为公布国共合作的宣言》中指出,要“实现民权政治,召开国民大会,以制定宪法与规定救国方针”“实现中国人民之幸福与愉快的生活”。他高度重视人民群众知情权,强调“不能**”“任何问题公之于众总是有好处的,这样可以得到大家的帮助”,而且要具体情况具体分析,不能把一句话的错误“都看成毒草,邪道”。他在中央人民政府政务院第202次政务会议上讨论“1954年政法工作的主要任务”时指出,“经济基础变了,上层建筑也就随着改变。因此,我们的人民民主法制也就要随着经济基础的变化发展而变化发展。” 习总书记在党的十九大报告中指出:“人民代表大会制度是坚持党的领导、人民当家作主、依法治国有机统一的根本政治制度安排,必须长期坚持、不断完善。”这一重要论断,深刻阐释了党的领导与人民当家作主、依法治国的有机统一关系,深刻揭示了必须把加强党的领导与支持和保证人民通过人民代表大会行使国家权力统一起来。今天,我们纪念周恩来同志诞辰120周年,回顾周恩来同志对人民代表大会制度创立和发展倾注的心血进一步增强了做好新时代人大工作的信心和决心。新时代对坚持和完善人民代表大会制度,发展社会主义民主政治,提出了系列具有重大理论和实践创新意义的新思想新论断新要求,人大工作已经站在新的历史起点上。让我们持之以恒地深入研究,孜孜不倦地探索实践,充分发挥人民代表大会制度的根本政治制度作用,为决胜全面建成小康社会、实现人民对美好生活的向往努力奋斗! (作者系淮安市人大常委会常务副主任) |
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